Das Jahr 2024 beginnt nicht weniger turbulent, als das Jahr 2023 aufgehört hat. Aber zwischen Energieumlagen, Heizungsgesetzen, Migrationsdebatten und faschistischen Geheimtreffen zur Deportation von Bundesbürger*innen geraten andere Themen unweigerlich in den Hintergrund, auch solche, die deshalb natürlich nicht weniger Tragweite haben.
Dazu gehört zweifelsohne die Wahlrechtsreform, die im März 2023 mit den Stimmen der drei Regierungsparteien SPD, Grüne und FDP verabschiedet worden ist. Eine Reform, die einen äußerst grundlegenden Aspekt unserer Demokratie verändert: die Art und Weise, wie unsere Stimmen am Wahltag die Zusammensetzung des Deutschen Bundestags und somit unsere politische Repräsentation beeinflussen.
Ich fand das Thema schon damals, als es in den Medien heiß diskutiert wurde, recht komplex. Grund genug, sich dem Thema noch einmal anzunehmen und zu überlegen, was genau da eigentlich passiert ist.
Disclaimer: Ich möchte betonen, dass ich kein Politiker und kein Politikwissenschaftler bin. Sondern lediglich ein Bürger, der Interesse an diesem sehr grundsätzlichen Vorgang hat und sich daher Gedanken darum macht, was das bedeutet und bedeuten kann. Sollten meine Ausführungen Fehler enthalten, sowohl faktischer als auch logischer Natur, bin ich für jeden Hinweis sehr dankbar. Fehler werden demzufolge auch transparent korrigiert.
Worum geht’s?
Am 17. März 2023 – ein Freitag – hat der Deutsche Bundestag eine „Wahlrechtsreform zur Reduzierung der Abgeordnetenzahl“ verabschiedet. 399 Abgeordnete stimmten in einer namentlichen Abstimmung mit Ja, 261 mit Nein, weitere 23 Abgeordnete enthielten sich ihrer Stimme. Konkret geht es dabei um den Gesetzentwurf 20/5370 in einer vom Innenausschuss geänderten Fassung 20/6015.
Die wichtigste Konsequenz dieser Reform steckt bereits im Namen: künftig wird die Anzahl der Abgeordneten im Deutschen Bundestag auf 630 Plätze begrenzt sein. Ursprünglich war sogar nur eine Grenze von 598 Abgeordneten vorgesehen – je 2 Plätze für jeden der 299 Wahlkreise im Land.
Warum also trotzdem 630? Wie gewohnt wird es bei den Wahlen weiterhin Erst- und Zweitstimme geben. Mit der Erststimme wird der Kandidat oder die Kandidatin für den jeweiligen Wahlkreis gewählt, mit der Zweitstimme hingegen die Partei bzw. Liste. Die Reform sieht nun vor, dass Wahlkreissieger ihr Mandat nur noch dann erhalten, wenn ihre Partei gleichzeitig ausreichend Zweitstimmenergebnisse eingefahren hat.
Ein Beispiel: Schafft es die CSU in Bayern in den meisten Wahlkreisen Siege mit ihren Direktkandidaten einzufahren, erhält aber insgesamt nur 35% der Zweitstimmen, so erhalten auch nur 35% der Kandidaten ein Mandat, sortiert nach ihrem jeweiligen Wahlergebnis. Es kann also gut sein, dass jemand seinen Wahlkreis gewinnt, aber trotzdem nicht in den Bundestag einzieht.
Um dieses Problem zu umgehen, wurde die Grenze etwas nach oben gesetzt. Auf diese Weise haben mehr Abgeordnete die Chance, einen der begehrten Plätze im Parlament zu erhalten. Trotzdem geht man wohl davon aus, dass die Verteilung der Direktmandate nicht allzu sehr von der Verteilung der Zweitstimmenergebnisse abweicht.
Die Reform beinhaltet außerdem noch eine weitere Änderung, die sehr maßgebliche Auswirkungen haben kann. Für die Wahl in den Deutschen Bundestag gilt eine Sperrklausel von 5%. Parteien, die insgesamt weniger als 5% aller Zweitstimmen erhalten, sind nicht im Bundestag vertreten. Damit soll verhindert werden, dass wie zu Zeiten der Weimarer Republik der Bundestag aus einer Vielzahl kleinster Splitterparteien besteht, die schlussendlich nicht mehr ausreichend konsens- und somit beschlussfähig wären.
Eine Ausnahme hiervon stellte die sogenannte Grundmandatsklausel dar. Denn wenn es einer Partei bisher gelang, mindestens drei Wahlkreise direkt zu gewinnen, dann erhielt sie trotzdem die ihr zustehenden Plätze im Bundestag, auch wenn sie die 5%-Hürde nicht überspringen konnte. Diese Grundmandatsklausel ist nun ebenfalls entfallen.
Wieso wurde das nötig?
Über die vergangenen Wahlen hinweg wurde unser Bundestag immer größer. Das hat maßgeblich mit den sogenannten Überhang- und Ausgleichsmandaten zu tun.
Überhangmandate entstanden, wenn eine Partei mehr Wahlkreise gewonnen und somit Direktkandidaten in den Bundestag schicken konnte, als sie prozentualen Erfolg anhand der Zweitstimme vorweisen kann. Deshalb das obige CSU-Beispiel. Denn traditionell gewinnt vor allem die CSU in Bayern sehr viele Wahlkreise, kann diese aber bundesweit mit ihrem Zweitstimmenergebnis nicht abdecken. Die Direktkandidaten kamen trotzdem in den Deutschen Bundestag, in Form von Überhangmandaten.
Ohne weitere Korrekturen würde das eine Verfälschung des Wahlergebnisses bedeuten, schließlich hätte die CSU plötzlich sehr viel mehr Abgeordnete im Bundestag sitzen, als ihr eigentlich zustünden. Da man die Überhangmandate bislang aber nicht einfach wegnehmen wollte, blieb nur ein einziger Ausweg: der Ausgleich dieser Schieflage durch zusätzliche Mandate für alle anderen Parteien, bis das Wahlergebnis wieder hergestellt war. Diese zusätzlichen Mandate nennt man deshalb auch Ausgleichsmandate.
Einerseits ist damit die größtmögliche Gerechtigkeit hergestellt: Die Direktmandate sind alle berücksichtigt und die Stimmenverteilung bleibt ebenfalls gewährleistet.
Wenn bei einer Wahl aber sehr viele Überhangmandate anfallen – und entsprechend Ausgleichsmandate – kann das schnell zu Überfüllung im Bundestag führen. Seit 2021 sitzen nicht die oben bereits diskutierten 598, sondern stolze 736 Abgeordnete im Parlament.
Mehr Parlamentarier bedeuten allerdings nicht unbedingt größere Effizienz im parlamentarischen Verfahren. Im Gegenteil, es braucht mehr Platz, mehr Büros, mehr Mitarbeitende. Der Bundestag platzt aus allen Nähten, ein geplantes Erweiterungsgebäude verzögert sich, und auch die Parlamentarier selbst klagen, dass die Arbeitseffizienz unter der aufgeblähten demokratischen Institution leide.
Auch nicht unwichtig: unsere politische Repräsentation in Berlin kostet uns zunehmend mehr Geld. Der Bund der Deutschen Steuerzahler (BdSt) hat etwa vorgerechnet, eine Reduktion auf die nun geltende Begrenzung von 630 Abgeordneten bedeute ein Einsparpotenzial von 340 Millionen Euro pro Legislatur.
Die Ampelparteien sind übrigens nicht die Ersten, die sich mit einer Reform des Wahlrechts beschäftigen. Auch unter Kanzlerin Angela Merkel wurde das Thema bereits heiß diskutiert. Eine Verkleinerung des Bundestages kam aber mangels politischen Konsenses nicht zustande. Warum das so ist, kann man vielleicht auch an den Reaktionen auf die nun umgesetzten Veränderungen ablesen.
Was sind die Reaktionen?
Besonders heftig reagieren CSU und die Linke auf die Wahlrechtsreform – und das aus gut nachvollziehbaren Gründen, wenigstens aus ihrer Perspektive.
Die CSU profitierte bislang sehr maßgeblich vom Konzept der Überhangmandate, eben weil sie sehr viel mehr Wahlkreise für sich gewinnen konnte als das Zweitstimmenergebnis eigentlich zuließ. Da die Überhangmandate nun wegfallen, verliert die CSU Repräsentant*innen im Bundestag. Für die CSU, die sich selbst ohnehin als einzige wahre Vertreterin bayrischer Interessen in Berlin sieht, Grund genug das zur Staatskrise aufzubauschen: nicht weniger als eine Entmündigung Bayerns sei diese Reform, stünde doch mit einem Mal Bayern ohne Repräsentation da.
Die Wehklagen der Linken hingegen sind sogar noch etwas leichter zu verstehen. Denn die Linke schaffte es 2021 nur dank der Grundmandatsklausel in den Deutschen Bundestag. Sie scheiterte mit 4.9% an der Sperrklausel, erlangte allerdings 3 Direktmandate – und zog so in Fraktionstärke ins Parlament ein. Gerade für kleine Parteien wie die Linke stellt diese Klausel somit eine Art Rettungsanker dar. Der Vorwurf an die Ampel: ganz gezielt werde hier versucht, den politischen Opponenten aus dem Parlament zu drängen. In einer pluralistischen Demokratie kein kleiner Vorwurf.
Es versteht sich von selbst, dass die Ampelparteien wiederum sehr überzeugt von ihrem eigenen Vorhaben sind. An der Notwendigkeit einer grundlegenden Verkleinerung des Bundestages zweifelt ohnehin niemand. Nur ist nach den Debatten der vergangenen Jahre offensichtlich, dass eine solche Verkleinerung nicht funktionieren kann, ohne dass irgendjemand Vorteile oder Sonderrechte verliert. Für die Ampel demzufolge eine logische Schlussfolgerung, die bislang nur nicht angegangen wurde, weil keine Regierung mit CSU-Beteiligung jemals einer solchen Änderung zustimmen würde. Oder könnte.
Gibt es noch weitere Probleme?
Sieht man von diesen arithmetischen und parteiideologischen Überlegungen ab, ergibt sich aus der Veränderung des Wahlrechts aber noch ein zusätzliches Problem. Oder sagen wir besser, ein bereits bestehendes Problem wird noch weiter verschärft. Denn unsere politische Landschaft, die sich in den letzten Jahren zunehmend diversifiziert, droht in ein Repräsentationsdefizit zu laufen. Was soll das heißen?
Über die längste Zeit ihres Bestehens konkurrierten in der Bundesrepublik zwei größere und vielleicht noch ein bis zwei kleinere Parteien um größere Mengen an Wählerstimmen. SPD und CDU/CSU verstanden sich als Volksparteien, als breite Repräsentationsflächen. Im Laufe der Zeit kamen noch FDP, später die Grünen hinzu, um weitere Partikularinteressen der Wähler*innen abzubilden. Diese Parteien vereinten einen Großteil der Wählerstimmen auf sich und schafften meist mühelos den Sprung über die 5%-Hürde.
Heute sieht die politische Landschaft etwas anders aus. Wo damals Volksparteien zu jeder Wahl mit Werten jenseits der 40%, sogar der 50% rechnen konnten, stehen sie heute mit sehr viel mehr parteilicher Konkurrenz im Feld. Selbst 30% der Zweitstimmen scheinen heute kaum noch erreichbar. Stattdessen verteilt sich der Wählerwille zunehmend auf mehrere, demzufolge kleinere Parteien.
Das hat aber zur Folge, dass es mehr und mehr Parteien gibt, die zwar substanziell beachtliche Zahlen an Wählerstimmen erlangen, angesichts der 5%-Hürde (und nun auch dank der mangelnden Grundmandatsklausel) nicht mehr in den Bundestag einziehen können. Die Stimmen, die an diese Parteien vergeben wurden, sind sicherlich nicht wertlos. Zumindest nicht im idealistisch demokratischen Sinne. Aber sie werden auch nicht mit Macht erfüllt. Ein großer Teil der Menschen verliert somit seine aktive Repräsentation im wichtigsten Organ unserer Demokratie.
Das ist auch insofern problematisch, als man den Menschen ja nicht einfach sagen kann „Wählt halt Parteien, die sicher in den Bundestag einziehen, und schmeißt eure Stimme nicht weg!“ Genau das widerspricht grundlegend der Idee einer pluralistischen Gesellschaft, in der demokratische Partizipation auch bedeutet, dass man sich zu neuen Parteien zusammenschließen und gemeinsam für ideologische Überzeugungen streiten kann. Es würde stattdessen die Konzentration auf ein Parteiensystem mit nur wenigen Konkurrenten forciert. „Friss oder stirb!“ ist aber kaum eine pluralistische demokratische Herangehensweise.
Ein Repräsentationsdefizit kann aber selbstverständlich gravierende Folgen nach sich ziehen. Menschen, die ihre eigene politische Haltung von den stärkeren Parteien nicht mehr vertreten sehen (und diese gerade deswegen ja auch nicht mehr wählen) sehen möglicherweise keine Notwendigkeit mehr, überhaupt von ihrem demokratischen Wahlrecht Gebrauch zu machen. „Bringt ja eh nichts“. Die übliche Erwiderung, dass keine Stimme bei einer Wahl jemals verschenkt sei, verliert angesichts der fehlenden Abbildung im Bundestag deutlich an Überzeugungskraft. Ein Vertrauensverlust in die demokratischen Institutionen sowie ein Abbau der Grundüberzeugung für die Demokratie an sich scheint mir eine nachvollziehbare Folge. Anders gesagt: Wenn es ohnehin egal ist, was ich und vielleicht 3.7% der Bevölkerung wählen, weil das nicht einmal eine einzelne Stimme im Bundestag bringt, wozu dann Sonntags noch früh aufstehen?
Das heißt nicht, dass das bisher anders gewesen wäre. Je breiter sich unsere Parteienlandschaft aber auffächert, je breiter sich die Wählerstimmen auf verschiedene Parteien verteilen, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, die eigene Repräsentation am Ende zu verlieren. Um es ins Extreme zu verkehren: Stünden 21 Parteien zur Auswahl und alle bekämen gleich viele Stimmen, dann hätte am Ende jede Partei 4.76%, und keine einzige Partei würde in den Bundestag einziehen. Das ist natürlich nur eine mathematische Spielerei, aber gleichzeitig auch die Verteilung, auf die sich unsere Demokratie langsam hinbewegt.
Vorher wird man ohnehin überlegen müssen, welche Optionen es gibt, die demokratische Repräsentation wieder stärker auszubauen. Beispielsweise durch eine niedrigere, oder eine dynamische Sperrklausel. Prinzipiell steht auch eine vollständige Abschaffung der Klausel im Raum.
Übrigens ist Deutschland nicht das einzige Land, das mit der gerechten Repräsentation des Volkes in den demokratischen Institutionen zu kämpfen hat. Ein schönes Beispiel ist der Schweizer Bundesrat, der aus sieben Köpfen besteht. 1959 wurde mit der sogenannten „Zauberformel“ eine geeignete Verteilung der Posten auf die wählerstärksten Parteien beschlossen (FDP, CVP, SP je 2 Posten, SVP 1 Posten). Angesichts einer sich wechselnden Parteienlandschaft unterliegt aber auch diese Zauberformel Änderungen. Heute hat die SVP 2 Sitze, „Die Mitte“ (früher CVP) hingegen nur noch einen. Und die grünen bzw. grünliberalen Parteien (Grüne, GLP) fordern angesichts politischer Erfolge ihrerseits eine Vertretung in dieser wichtigen demokratischen Institution.
Mehrheit oder Verhältnis
Darüber hinaus stellt sich auch die Frage, welches demokratische Wahlsystem die Bundesrepublik überhaupt verfolgen möchte. Zu den zwei großen Extremen zählen das Mehrheitswahlrecht, wie es beispielsweise im angelsächsischen Raum Anwendung findet, sowie das Verhältniswahlrecht.
Beim Mehrheitswahlrecht gilt „The Winner Takes it All“. Ganz gleich, wie die Stimmverteilungen am Ende sind, der Kandidat oder die Kandidatin mit den meisten Stimmen gewinnt am Ende alles. Das vereinfacht das Verfahren ganz erheblich. Man kann hier natürlich am Ende nur hoffen, dass der Gewinner oder die Gewinnern schlussendlich trotzdem mehr als nur die eigene Klientel im Blick hat.
Das Verhältniswahlrecht wiederum orientiert sich an der prozentualen Verteilung der Stimmen und bemüht sich so, den Wählerwillen so akkurat wie irgend möglich abzubilden. Das ist demokratisch gesehen sicherlich gerechter. Allerdings entstehen auf diese Weise, ganz im Gegensatz zum Mehrheitswahlrecht, Parlamente mit starker Zersplitterung in kleinere Parteien. Das Mehrheitswahlrecht wiederum begünstigt stark die Wahl der ohnehin starken Parteien. Man blicke auf die USA – es gibt nur wenige Kandidaten und Parteien, die jenseits von Demokraten und Republikanern auch nur mediale Erwähnung finden. Ähnlich in Großbritannien, wo es neben Tories und Labour natürlich noch Liberal Democrats, Greens oder regionale Sonderparteien wie die SNP gibt. Numerisch spielen sie aber üblicherweise keine große Rolle. Außer, der Brexit treibt das Parlament auf den Zaun.
In Deutschland hatten wir bisher ein hybrides System, mit einem Mehrheitswahlrecht in Form der Direktmandate über die Erststimme, sowie einem Verhältniswahlrecht in Form der Zweitstimme. Mit der Wahlrechtsreform hat die Ampelregierung die Waage nun deutlich zugunsten des Verhältniswahlrechts gekippt. Welche Folgen das nach sich zieht, wird sich zeigen müssen. Kombiniert man aber die Tendenz zur stärker diversifizierten Parteienlandschaft mit den obigen Überlegungen zur Sperrklausel, dann scheint eine Verschärfung wenigstens dieses Problems nicht unplausibel.
Wie geht’s weiter?
Die Linke und die Unionsparteien haben bereits eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) angekündigt. Kein Wunder, immerhin sehen sie ihre eigenen Chancen auf einen Wahlerfolg ganz maßgeblich beeinträchtigt. Wie genau der Prozess hier laufen wird, weiß ich allerdings nicht. Mir wäre nicht bekannt, dass eine entsprechende Klage bereits eingegangen wäre (was nichts heißt, ich bin kein Jurist; zumindest Google hat mir spontan nichts dazu sagen können).
Spannend dürfte dann werden, ob das BVerfG noch vor der kommenden Bundestagswahl 2025 Änderungsbedarf sieht. Denn nach geltendem Recht sind die obigen Änderungen ja bereits für die kommende Wahl gültig.
Anderenfalls dürfte eine juristische Beurteilung aber auf sich warten lassen. Die letzten Änderungen am Wahlrecht, 2020 durch die damalige Bundesregierung vorgenommen, wurden erst 2023 final durch das BVerfG bewertet. Was ich gut verstehen kann. Immerhin handelt es sich beim Wahlrecht um nicht weniger als unsere Zauberformel zur Bestimmung der demokratischen Repräsentation. Und mich dünkt, da gibt es einiges zu beachten.